Лаборатория LECAP - 18 декабря 2020

Доходы от продажи ВМР останутся в распоряжении операторов по обращению с ТКО

Проблема уменьшения необходимой валовой выручки на доходы от реализации вторичных материальных ресурсов остро стояла перед операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами вплоть до 2020 года. В 2020 году выручка от ВМР составила до 64% от общего совокупного дохода операторов.

В июле 2019 года команда LECAP также проанализировала 424 протокола тарифных решений в сфере обращения с ТКО в 76 регионах Российской Федерации. Как показала статистика¹, в среднем доходы от ВМР в общей выручке операторов составляли 23,76%, а наивысшие показатели по доле доходов от ВМР достигали 63% (во Владимирской области), 57% (Ставропольский край и Республика Башкортостан). Также в рамках исследования были установлены следующие факты:

из всех проанализированных тарифов на обработку ТКО в 72% случаев доходы от ВМР были исключены из НВВ²;
при определении НВВ с учетом выручки от ВМР органы регулирования в 93% случаев использовали плановый (прогнозный) метод – то есть исключали из НВВ прогнозные (потенциально возможные), а не фактические доходы от продажи ВМР. Примечательным в данном вопросе является дело № А40-250892/18, в котором ФАС России, не дожидаясь факта возникновения дохода от реализации ВМР, пришла к выводу о необходимости его исключения из НВВ. При этом органы регулирования применяли различные подходы к определению размера такой выручки, в том числе и для одного региона, например:

исходя из ожидаемых фактических данных организации с учетом роста объема обработки ТКО (Калужская область);

исходя из планового объема продаж и стоимости по заключенным договорам поставки (Калужская область);

на основании данных регулируемых организаций, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях (Ярославская и Ленинградская области);

на основании данных из территориальной схемы (Республика Крым).

Таким образом, операторы сталкивались с рисками снижения тарифа на будущую выручку от ВМР, в отношении которой неизвестно, будет ли она получена и в каком размере. В такой ситуации операторы были вынуждены сначала получить заниженный тариф, а потом искать возможность реализовать ВМР по предопределенной цене, чтобы как-то покрыть убытки. По мнению многих участников рынка (как со стороны органов власти, так и со стороны бизнеса), отсутствие возможности получать прибыль от продажи ВМР являлось одним из факторов, сдерживающих приток инвестиций в отрасль.

Основной причиной такой негативной практики являлось то, что в пункте 11 Методических указаний по регулированию тарифов в сфере обращения с ТКО³ (далее – Методические указания) действовала норма, согласно которой из НВВ «исключались» доходы от продажи ВМР, при этом стоимость ВМР определялась органом регулирования на основе данных, предоставляемых оператором, и могла устанавливаться на долгосрочный период регулирования.

С 14 октября 2020 года разрешен вопрос о доходах операторов от продажи ВМР: такие доходы теперь не исключаются из НВВ и остаются в распоряжении регулируемой организации (Приказ ФАС России от 14 сентября 2020 года № 840/20, далее – Приказ № 840/20).

Приказ № 840/20, как ожидается, призван решить указанные проблемы с уменьшением тарифов и привести к следующим последствиям, описанным далее.

Стимулирование деятельности по эффективной обработке ТКО

Приоритет вовлечения отходов в повторный хозяйственный оборот, повышение роли обработки и утилизации подчеркивается как на уровне программных документов и стратегий⁴, так и на уровне законодательства в области обращения с отходами.

Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (Закон об отходах) среди основных принципов государственной политики в области обращения с отходами называет «использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот».

Кроме того, в соответствии с недавно принятыми Едиными требованиями к объектам обращения с ТКО⁵ при выборе технологических решений приоритет отдается обработке ТКО в целях выделения из состава ТКО видов отходов, пригодных для дальнейшей утилизации.

Законодательством также установлены целевые показатели эффективности объектов обработки. В частности, показатель по доле ТКО, направленных на утилизацию, в общем объеме образованных ТКО, утвержден национальным проектом «Экология» и к 2024 году должен составлять 36%. Показатели эффективности по доле ТКО, направляемых на утилизацию, в массе ТКО, принятых на обработку, должны быть установлены для каждого объекта обработки ТКО⁶.

Результаты выполнения показателя эффективности учитываются при корректировке НВВ регулируемой организации⁷.

В такой нормативной среде возрастает потребность в мощностях по обработке ТКО, но не просто в мощностях по обработке, а в объектах, которые бы обеспечивали реальные показатели по извлечению полезных компонентов ТКО (ВМР).

Изъятие прибыли от реализации ВМР за счет уменьшения тарифной выручки лишало оператора ТКО стимулов к проявлению инициативы, привлечению дополнительных инвестиций в оборудование, внедрению новых методов сортировки и переработки отходов и не соответствовало стратегиям развития устойчивой экономики: в этом не было смысла, ведь выручку от ВМР все равно «заберут».

Новая редакция пункта 11 Методических указаний является примером экономического стимулирования деятельности по обработке ТКО. Во-первых, норма о сохранении дохода от ВМР за оператором может явиться фактором, привлекающим новых инвесторов на рынок и к созданию новых объектов обработки ТКО. Во-вторых, операторы по обработке ТКО будут иметь стимул для внедрения действительно эффективных методов и технологий обработки ТКО, позволяющих извлекать как можно больше ТКО, пригодных для реализации.

Устранение противоречия Методических указаний законодательству, имеющему большую юридическую силу

В прежней редакции пункт 11 Методических указаний противоречил следующим положениям законодательства, имеющим большую юридическую силу:

Норма законодательства	Содержание нормы	Суть противоречия пункта 11 Методических указаний в прежней редакции
Пункт 2 статьи 24.9 Закона об отходах	Тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО инвестированного капитала.	Пункт 2 статьи 24.9 Закона об отходах содержит принцип расчета тарифа исходя из необходимости компенсации расходов и получения экономически обоснованного уровня доходности. В Законе об отходах (равно как и в других федеральных законах) возможность уменьшения тарифа на выручку от ВМР не предусмотрена.
Пункт 5 статьи 24.8 Закона об отходах	Операторы по обращению с ТКО и региональные операторы обязаны вести бухгалтерский учет и раздельный учет расходов и доходов по регулируемым видам деятельности в области обращения с ТКО в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, порядком ведения раздельного учета затрат по видам указанной деятельности и единой системой классификации таких затрат, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.	Пункт 11 Методических указаний устанавливал, что доходы от нерегулируемой деятельности (доходы, полученные от продажи ВМР) должны учитываться при расчете тарифов на осуществление регулируемых видов деятельности, при том, что норма Закона об отходах устанавливает принцип раздельного учета расходов и доходов по регулируемым видам деятельности в области обращения с ТКО.
Пункт 10 Основ ценообразования в области обращения с ТКО, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.05.2016 № 484 (Основы ценообразования)	В случае если регулируемая организация кроме регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО осуществляет нерегулируемые виды деятельности, расходы на осуществление нерегулируемых видов деятельности и полученная в ходе их осуществления прибыль (убытки) при установлении тарифов не учитываются, за исключением расходов на осуществление нерегулируемых видов деятельности, которые учитываются в составе единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с ТКО.	Пункт 11 Методических указаний устанавливал, что из НВВ исключаются доходы от нерегулируемых видов деятельности, при том, что согласно Основам ценообразования расходы на осуществление нерегулируемых видов деятельности и полученная в ходе их осуществления прибыль (убытки) при установлении тарифов не учитываются.

Приказ № 840/20 устранил эти противоречия: сейчас пункт 11 Методических указаний соответствует принципу раздельного учета «тарифных» и «нетарифных» расходов и прибыли.

Как соотносится Приказ № 840/20 и принцип экономической обоснованности тарифа?

В силу закона⁸ тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности.

В соответствии с пунктом 12 Основ ценообразования при установлении тарифов из НВВ исключаются экономически не обоснованные доходы прошлых периодов регулирования, включая доходы, полученные с нарушением требований законодательства Российской Федерации при установлении и применении тарифов. Критерии экономической обоснованности доходов не раскрываются; понятно лишь только то, что необоснованными являются доходы, полученные с нарушением законодательства при установлении и применении тарифов.

При расчете НВВ в сфере обращения с ТКО следует руководствоваться Методическими указаниями⁹.

Таким образом, если Методическими указаниями предусмотрено сохранение дохода от ВМР за регулируемой организацией, такие доходы не могут быть признаны полученными в нарушение законодательства при установлении тарифов. Более того, пункт 11 Основ ценообразования об экономически необоснованных доходах распространяется на те доходы, которые были получены в НВВ регулируемой организации в прошлых периодах, но впоследствии были признаны экономически необоснованными.

Доходы от продажи ВМР, в свою очередь, заведомо (независимо от того, является ли период регулирования прошлым или будущим) признаются доходами в распоряжении регулируемой организации и не исключаются из НВВ.

С учетом этого пункт 11 Методических указаний в новой редакции полностью соответствует Основам ценообразования и Закону об отходах.

Будет ли включаться в НВВ налог на прибыль от продажи ВМР?

По общему правилу расходы на уплату налогов включаются в НВВ¹⁰. Исключение установлено для налога на прибыль в отношении расчетной предпринимательской прибыли (РПП) – величины, учитываемой при определении НВВ, остающейся в распоряжении регулируемой организации и расходуемой ею по своему усмотрению¹¹.

В НВВ заложен нормативный уровень предпринимательской прибыли (РПП) – 5% от НВВ¹². Компенсация расходов на уплату налога на прибыль в отношении РПП осуществляется за счет регулируемой организации, несущей бремя налогоплательщика в соответствии с нормами налогового законодательства Российской Федерации, и не включается в состав расходов, учитываемых при установлении (корректировке) тарифов¹³.

Рисунок 1. Доходы оператора по обработке ТКО

Таким образом, расходы на уплату налога на прибыль в отношении РПП являются расходами оператора, не покрываемыми за счет тарифа.

Для дохода от продажи ВМР правила учета в тарифе налога на прибыль в законодательстве не установлены. Однако это является излишним, поскольку прибыль от продажи ВМР, в отличие от РПП, не включается в НВВ организации.

Иными словами, деятельность по продаже ВМР и доходы от такой деятельности вынесены за периметр тарифного регулирования и правил расчета НВВ.

¹ См. реквизиты источников (актов об установлении тарифов и производственных программ) в отчете LECAP «Концессионные соглашения в сфере обработки твердых коммунальных отходов: инвестиционная привлекательность vs. вопросы вторичных материальных ресурсов», июль 2019.

² См. подробнее отчет LECAP «Концессионные соглашения в сфере обработки твердых коммунальных отходов: инвестиционная привлекательность vs. вопросы вторичных материальных ресурсов», июль 2019.

³ Утв. Приказом ФАС России от 21 ноября 2016 года № 1638/16.

⁴ Распоряжение Правительства РФ от 25 января 2018 года № 84-р «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года», «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 года), Приказ Минприроды России от 14 августа 2013 года № 298 «Об утверждении комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации».

⁵ Постановление Правительства РФ от 12 октября 2020 г. № 1657 «О Единых требованиях к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов».

⁶ Постановление Правительства РФ от 16.05.2016 N 424 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов обработки, обезвреживания, захоронения ТКО, а также осуществления контроля за реализацией инвестиционных и производственных программ».

⁷ Подпункт д) пункта 58 Основ ценообразования, пункт 50 Методических указаний.

⁸ Пункт 2 статьи 24.9 Закона об отходах.

⁹ Пункт 3 Основ ценообразования.

¹⁰ Пункты 29, 50 Основ ценообразования.

¹¹ Пункт 2 Основ ценообразования.

¹² За исключением нормативной прибыли и расходов на плату за негативное воздействие.

¹³ Пункт 39 Основ ценообразования.