Всестороннее исследование в экологии: фокус на пищевые отходы

Поделиться скачать pdf отправить подписаться на рассылку

Из-за значительной доли в ТКО биоразлагаемых отходов вопрос инвестиционной привлекательности их компостирования важен в том числе для достижения целевых показателей по утилизации, установленных российскими стратегическими и программными документами (приложение 1). В ЕС после введения обязанности обеспечить утилизацию не менее 50% от уровня 1995 г. всей поставляемой на рынок упаковки и захоронение не более 35% биоразлагаемых отходов из ТКО², общий объем захораниваемых ТКО в 2019 г. упал на 56% по сравнению с 1995 г. – со 121 млн т до 54 млн т (рис. 1), а доля захораниваемых ТКО – с 61% до 23%³.

Рис. 1. Обращение с ТКО в 27 странах ЕС в 1995-2019 годах, млн тонн

В итоге объем повторно использованных и компостированных ТКО вырос с 37 млн т в 1995 г. до 107 млн т в 2019 г., а доля утилизированных ТКО в среднем по ЕС выросла с 19% в 1995 г. до 30% в 2004 г., а в 2017 г. составила 46%⁴ (рис. 2).

Рис. 2. Доля повторно использованных (recycled) и компостированных ТКО в Европе с 2004 по 2017 годы, %

Биоразлагаемые отходы – источник ценных ресурсов, но при захоронении это крупный источник выбросов парниковых газов и загрязненного фильтрата, попадающего в почву и водоемы. В Европе выбросы парниковых газов с полигонов составляют значительную долю примерно в 3% от общего объема выбросов парниковых газов в ЕС⁵. При том, что большая часть ТКО в Европе повторно используется и компостируется, а доля захоронения в 2019 году составила всего 23%.

В России в 2019 г. началось создание современных объектов компостирования в составе комплексов по обработке и захоронению ТКО в Московской области – первые объекты появились в Рошале, Серебряных Прудах и Зарайске. Для ускоренного развития отрасли необходимо систематизированное и отлаженное регулирование – например, в Германии в 2015 году находилось в эксплуатации 868 объектов компостирования, на которые поступило 7,37 млн тонн биоорганических (bio-waste) отходов и произведено 3,96 млн тонн компоста⁶.

Актуальность нашего исследования обусловлена отсутствием в законодательстве единого подхода к технологическим операциям процесса компостирования и, как следствие, неопределенностью в квалификации компостирования как вида деятельности в сфере обращения с ТКО. Определенность в квалификации важна в контексте признания деятельности по компостированию регулируемой и возврата инвестиционных и операционных расходов операторов; при неопределенности в квалификации высок риск субъективного подхода тарифных органов при учете расходов в тарифе. Системное и последовательное регулирование компостирования в законодательстве обеспечит предсказуемость деятельности для привлечения инвестиций в строительство новых объектов и развития отрасли компостирования в России.

В первой части исследования мы приводим анализ подходов к квалификации компостирования в проектных документах операторов, технической документации на технологию компостирования, законодательстве и законопроекте Минприроды о вторичных материальных ресурсах. Вторая часть исследования будет посвящена тарифным последствиям квалификации компостирования: проанализированы тарифные документы операторов и определено, учтены ли расходы на компостирование в тарифе и каким образом. На основании проведенного исследования мы предложим рекомендации в части определения и квалификации компостирования в российском законодательстве.

Подходы к квалификации компостирования

В процессе реализации проекта по строительству объектов в сфере обращения с ТКО операторы заключают и утверждают ряд документов – концессионные соглашения, инвестиционные программы, проектные документации, материалы ОВОС и др.

Мы проанализировали проектные документы операторов, в которых 1) планируется строительство и эксплуатация объектов компостирования и 2) компостирование квалифицируется в качестве вида деятельности в сфере обращения с ТКО (табл. 1), и пришли к следующим выводам:

1. в проектных документах операторов отсутствует единый подход к квалификации компостирования в качестве вида деятельности в сфере обращения с ТКО;

2. метод компостирования (укрывное, в климатической камере, тоннельное) не влияет на квалификацию компостирования;

3. в проектных документах в рамках компостирования предусматриваются операции подготовки к компостированию, интенсивного биотермического разложения, дозревания/стабилизации и сепарации;

4. во всех проектных документах результатом компостирования является вторичное сырье – технический грунт, компост и др., которые используются при рекультивации полигонов, выравнивании ландшафта, отсыпке дорог, в качестве изолирующего слоя на полигоне⁷;

5. выделенные путем сепарации продукта компостирования примеси направляются на захоронение.

Таблица 1. Подходы к квалификации компостирования в проектных документах операторов 

Отсутствие у операторов единого подхода к квалификации компостирования в качестве вида деятельности в сфере обращения с ТКО не влияет на описание процесса, который характеризуется через операции подготовки к компостированию, интенсивного биотермического разложения, дозревания/стабилизации и сепарации продукта компостирования. Подходы к описанию технологических операций в проектных документах приведены в табл. 2 (подробнее в приложении 2).

Таблица 2. Последовательность технологических операций процесса компостирования в проектных документах

Компостирование в технической документации на технологию

При описании компостирования в документации на технологию, являющуюся объектом экологической экспертизы, используются подходы к квалификации, отраженные в табл. 3 (подробнее в приложении 3).

Таблица 3. Квалификация компостирования в технической документации на технологию

Во всех технических документациях компостирование квалифицируется в качестве регулируемого вида деятельности – обработки ТКО. Квалификация в качестве утилизации или обезвреживания зависит от дальнейшей судьбы результата компостирования – использование в качестве вторичного сырья или получение твердого топлива (утилизация) либо захоронение обезвреженных ТКО (обезвреживание).

Как и в проектных документах операторов, в технических документациях предусматриваются операции подготовки к компостированию, интенсивного биотермического разложения, дозревания/стабилизации и сепарации. Дозревание/стабилизация может отсутствовать, если промежуточный продукт компостирования направляется на захоронение или создание твердого топлива и не используется как вторичное сырье. К продукту компостирования устанавливаются требования, за исключением случаев, если продукт компостирования планируется захоронить.

Компостирование в законодательстве

В законодательстве определение компостирования содержится в ряде технических актов, однако оно не является единым, отражает не особенности технологических операций, а в большей степени биохимический процесс, отсутствует единый подход к квалификации компостирования в качестве вида деятельности в сфере обращения с ТКО (приложение 4). Частично подход к квалификации раскрывается в Единых требованиях к объектам обращения с ТКО, утвержденных постановлением Правительства РФ от 12.10.2020 № 1657, однако он также вызывает ряд вопросов.

В Единых требованиях к объектам обращения с ТКО указано, что объекты обезвреживания ТКО предназначены в том числе для компостирования отходов, но не с целью получения вторичного сырья или иной продукции, а для последующего захоронения; получение вторичного сырья осуществляется на объектах утилизации ТКО. Таким образом, компостирование не может совмещать обезвреживание и утилизацию ТКО (табл. 4).

Таблица 4. Компостирование в Единых требованиях к объектам обращения с ТКО

В связи с таким подходом у нас возникают следующие вопросы:

1. как квалифицировать компостирование, если операции процесса с точки зрения законодательства относятся и к обезвреживанию (интенсивное биотермическое разложение и дозревание/стабилизация), и к обработке (подготовка к компостированию и сепарация), и к утилизации (дозревание/стабилизация) одновременно?

2. можно ли в результате обезвреживания часть полученного продукта направить на захоронение, а остальную часть на утилизацию? Мы показали, что на захоронение могут быть направлены промежуточный продукт компостирования до дозревания/стабилизации и выделенные путем сепарации примеси;

3. как квалифицировать компостирование, если изначально планировалось получение вторичного сырья (утилизация), но результат компостирования был направлен на захоронение(обезвреживание), или часть результата компостирования была направлена на утилизацию, а часть – на захоронение?

4. является ли подготовка к утилизации (подготовка к компостированию, интенсивное биотермическое разложение и дозревание/стабилизация) самостоятельным видом деятельности в сфере обращения с ТКО (обезвреживанием или обработкой) или относится к утилизации ТКО?

5. каким образом возмещать затраты на компостирование в качестве утилизации (нерегулируемый вид деятельности), если для компостирования путем утилизации ТКО необходимо проведение операций подготовки к компостированию, интенсивного биотермического разложения, дозревания/стабилизации и сепарации?

6. если результатом компостирования является получение вторичного сырья или иной продукции (утилизация), применяются ли к такому процессу технологические решения к объектам обезвреживания ТКО путем компостирования? Мы показали, что процесс всегда предусматривает интенсивное биотермическое разложение и сепарацию/дозревание.

Отсутствие в законодательстве единого понимания процесса компостирования приводит к неопределенности относительно его квалификации и источников возврата инвестиционных и операционных расходов операторов. Исключение этой неопределенности было предпринято Минприроды России в рамках законопроекта о вторичных материальных ресурсах, который мы рассмотрим далее.

Компостирование в законопроекте Минприроды России о вторичных материальных ресурсах

В ноябре 2020 года Минприроды России был подготовлен законопроект о вторичных материальных ресурсах (далее – «Законопроект»)⁸, в котором предлагалось закрепить следующее определение компостирования:

«компостирование – способ обезвреживания или утилизации отходов, представляющий собой биохимический процесс снижения массы и класса опасности отходов и (или) получения из отходов органических удобрений и искусственных грунтов»

Таким образом, Законопроектом предлагается определить, что:

• компостирование является обезвреживанием или утилизацией, т.е. не может совмещать оба указанных вида деятельности;
  

• однако результатом компостирования может быть снижение массы и класса опасности отходов (что является обезвреживанием согласно законодательству) и (или) получение органических удобрений и искусственных грунтов (что является утилизацией согласно законодательству).

Предложенный подход к квалификации компостирования также заставляет нас задуматься о следующем:

1. может ли процесс компостирования совмещать оба вида деятельности – обезвреживание и утилизацию? Мы показали, что компостирование предусматривает технологические операции, которые одновременно можно отнести и к обезвреживанию, и к утилизации ТКО;

2. если результатом компостирования одновременно является снижение массы и класса опасности (обезвреживание) и получение органических удобрений и искусственных грунтов (утилизация), за счет каких источников осуществляется возврат расходов оператора на компостирование – тарифа на обезвреживание ТКО или иных источников?

3. может ли результатом компостирования быть продукт, не связанный с органическим удобрением или искусственным грунтом? Мы также показали, что результатом компостирования может быть продукт в виде твердого топлива.

По нашему мнению, предложенное в Законопроекте определение компостирования не в полной мере отражает особенности технологических операций процесса и не вносит определенность относительно квалификации компостирования в качестве вида деятельности в сфере обращения с ТКО. Квалификация компостирования в качестве утилизации означает признание за этим видом деятельности статуса нерегулируемого, при этом для получения вторичного сырья необходимо проведение операций по компостированию, источник возврата расходов на которые не определен.

В следующей части исследования мы рассмотрим, как компостирование квалифицируется в тарифных документах операторов и каким образом учитываются расходы на компостирование в тарифах, а также предложим наше видение определения и квалификации компостирования в российском законодательстве с учетом выводов, сделанных в рамках нашего исследования

[1] Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 января 2018 года № 84-р.

[2] В законодательстве ЕС используется понятие «municipal waste» – отходы от домовладений (бытовые отходы), а также другие отходы, которые в силу своей природы или состава аналогичных таким отходам. Мы будем использовать близкий российскому читателю функциональный аналог «твердые коммунальные отходы».

[3] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Municipal_waste_statistics#Municipal_wa....

[5] Bio-waste in Europe — turning challenges into opportunities. European Environment Agency, 2020.

[6] Waste Management in Germany 2018. Facts, data, diagrams. Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (BMU).

[7] В иностранной практике, в том числе странах ЕС, «конечный продукт» компостирования смешанных отходов принято обозначать как «компостоподобный материал» (Compost-Like Output, CLO), а компостирования раздельно собранных биоорганических отходов – компост (Compost). Подробнее см. The use and application to land of MBT compost-like output - review of current European practice in relation to environmental protection. Science Report – SC030144/SR3. Environment Agency – January 2009.

[8] Проект размещен по адресу в сети Интернет: https://regulation.gov.ru/projects#StartDateDiscussion=5.11.2020&npa=102532.